Pferd und Landwirtschaft

Einleitung

Die Equiden, insbesondere die Pferde, nehmen in der heutigen Gesellschaft eine besondere Stellung ein. Sie schwankt je nach Situation zwischen Sport und Freizeit einerseits und der Landwirtschaft andererseits. Der Blickwinkel und die Wahrnehmung der Gesellschaft zwischen diesen Polen haben sich in den letzten Jahrzehnten stark verändert; die Demokratisierung und die Feminisierung der reiterlichen Aktivitäten haben viel dazu beigetragen. Zudem haben Nicht-Pferdesportler eine verfälschte  Wahrnehmung, als Folge der astronomischen Beträge, die gelegentlich  im Zusammenhang mit dem Wettkampfsport und den Pferderennen genannt werden.  Folglich betrachten sie verallgemeinernd das Pferd und die reiterlichen Aktivitäten als Luxus.

Im Lauf der letzten Jahrzehnte hat die Zahl der Equiden in der Schweiz beträchtlich zugenommen, insbesondere in den Landwirtschaftsbetrieben (+ 21 % zwischen 2002 und 2012). Jeder 5. Landwirtschaftsbetrieb hält Pferde. Diese Entwicklung belegt die Bedeutung der sozio-ökonomischen Diversifikation der landwirtschaftlichen oder der Landwirtschaft nahestehenden Aktivitäten. Die verschiedenen Berichte betreffend die Pferdebranche haben die Vorteile des Pferdes für die Anziehung der Landwirtschaft ebenfalls herausgestrichen (s. Schweizer Pferdebranche; aktuelle Lage).

Einige Überlegungen gestatten eine Einordnung der objektiven Realität des Status des Pferdes, sei es im landwirtschaftlichen Rahmen oder nicht.

Nutztier oder Heimtier

Ab seiner Geburt gilt das Pferd als Nutztier im gleichen Sinne wie die Kuh, das Schaf oder das Schwein (Art. 15 Tierarzneimittelverordnung, TAMV; SR 812.212.2). Dieser Status ist an einige Verpflichtungen gebunden; die Auswahl der Medikamente ist beschränkt und über Behandlungen ist ein Tagebuch zu führen. Das Fleisch kann dann nach der Tötung in einem Schlachthof als für den menschlichen Verzehr geeignet anerkannt werden.

Dieser Status kann im Pferdepass und in der Datenbank über den Tierverkehr geändert werden; diese Änderung ist dann aber irreversibel. Das Pferd wird zum Heimtier, das Führen eines Tagesbuches über die Behandlungen ist nicht mehr nötig und die Auswahl der zulässigen Medikamente wird erweitert. Eine steigende Zahl von Besitzern scheint von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen; das Verhältnis der als Heimtier deklarierten Equiden verschiebt sich von 33% im Jahr 2011 zu 38% im Jahr 2012 (Tätigkeitsbericht TVD 2012, S. 20). Man kann sich für dieses Verhalten drei Gründe vorstellen: die gefühlsmässige (das Pferd landet nicht mehr auf dem Teller von Pferdefleischliebhabern), die Erweiterung der tiermedizinischen Versorgung (Möglichkeit der Anwendung von Phenylbutazon für die kontrollierte Behandlung der Sportpferde) und das Wegfallen des Behandlungstagebuches (reduzierte Rückverfolgbarkeit der veterinärmedizinischen Behandlung). Die Zunft der Tierärzte spielt diesbezüglich also eine entscheidende Rolle, die zu analysieren interessant wäre. Die Überlegung, dass in den nächsten Jahren das Halten alter Equiden als Heimtiere zu einem wichtigen Thema wird, erscheint durchaus legitim..

Die landwirtschaftliche Gesetzgebung enthält keine spezifische Vorschrift betreffend die Unterscheidung zwischen Nutz- und Heimtieren. Aber die in die Vernehmlassung geschickten Ausführungsbestimmungen betreffend die Landwirtschaftspolitik 2014-2017 beantragten ohne weitere Erklärung, dass die gemäss Art. 15 der Verordnung über die veterinärmedizinische Behandlung als Heimtiere bezeichneten Equiden nicht als Nutztiere zu betrachten seien. Sie wären somit nicht im Ist-Bestand der für die Verordnung über die Direktzahlungen massgebenden Zahlen erschienen und wären nicht zum Gegenstand von Beiträgen zum Wohlergehen der Tiere geworden. Aus dem Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens geht hervor, dass dieses Projekt aufgegeben wurde, es zeugt aber immerhin vom Versuch, die Equiden nicht mehr als eine zur Wirtschaftlichkeit der landwirtschaftlichen Betriebe beitragende Gattung zu betrachten.

Die Equiden im ländlichen Raum

Selbst wenn zahlreiche Besitzer die Vorteile des Status Heimtier zu schätzen wissen, versuchen sie dennoch, ihrem Gefährten eine angenehme Umgebung zu bieten im ländlichen Raum (zum Beispiel bei Spazierritten in der Natur), indem sie Betriebe in der Landwirtschaftzone erwerben oder ihn in einem Landwirtschaftsbetrieb in Pension geben. Dies erklärt, weshalb die grosse Mehrheit der Equiden in Landwirtschaftsbetrieben gehalten wird (75-85% gemäss den Berechnungsmethoden, die in den verschiedenen Berichten der Schweizer Pferdebranche erwähnt werden).

Grundsätzlich nimmt jedermann die Equiden wahr als Tiere in enger Verbindung mit der Natur, dem Leben und einem gesunden Umfeld. Die Landwirtschaftszone entspricht diesen Kriterien. Nun wird aber das Heimtier als Gegensatz zum Nutztier wahrgenommen. Somit entfernt sich nicht nur das Tier selbst von der Landwirtschaft, sondern auch der Pferdesport, die durch den Status hergeleiteten besonderen Praktiken (zum Beispiel das Töten ausserhalb eines Schlachthofes), die Halter und die Besitzer der Pferde sowie die zu ihrer Haltung, ihrer Aufzucht und ihrer Verwendung nötigen Installationen.

Um den Ansprüchen der Besitzer und der Gesellschaft betreffend den Schutz und das Wohlbefinden der Tiere zu genügen, mussten die Besitzer auch den neuen Anforderungen betreffend eine respektvolle und angemessene Haltung der Art Rechnung tragen. Sie sind somit von der Einzelhaltung (angebunden oder in der Boxe) übergegangen zu einer Haltung mit Auslauf oder in Gruppen.

Diese neuen Bedürfnisse bezüglich Raum und Infrastruktur haben eine unbefriedigende Situation betreffend Raumplanung mit sich gebracht. Die kantonal verschiedene Anwendung der Gesetzgebung hat die Lage zusätzlich erschwert.

Auswirkungen auf den gesetzlichen Rahmen

Jene aus Zucht, Haltung und Verwendung der Pferde im ländlichen Raum beeinflussenden Rahmenbedingungen ergeben sich vor allem aus dem Raumplanungsgesetz, aus dem Landwirtschaftgesetz und dem Tierschutzgesetz. Die Regelungen streben aber spezifische und manchmal gegensätzliche Ziele an.

Um diese Rahmenbedingungen zu präzisieren, muss man einerseits die Bedingungen für die Haltung der Equiden in der Landwirtschaftszone unterscheiden, und andererseits der Frage nachgehen, welche Tätigkeiten landwirtschaftlich sind und welche nicht.

a) Landwirtschaftsgesetzgebung

Das Pferd  wird als Landwirtschaftsprodukt betrachtet, wenn es zur Zucht gezüchtet wurde oder als Fleisch- oder Pferdemilchlieferant dient. Dies geht auf das Landwirtschaftsgesetz und die Strategie des Bundesrates zurück, Sicherheit in Produktion und Versorgung für konkurrenzfähige und nachhaltige Lebensmittel anzustreben (siehe Homepage des Bundesamtes für Landwirtschaft BLW).

Betreffend die Zucht ist festzustellen, dass der Ist-Bestand mehrerer Pferde-Rassen seit einigen Jahren konstant am Sinken ist. Dieses Phänomen ist auch in mehreren Nachbarländern feststellbar. Dafür gibt es mehrere Gründe, sie müssen Gegenstand einer besonderen Analyse werden. Man kann immerhin feststellen, dass der Bund im Laufe der letzten Jahre einige Unterstützungen der Zucht gestrichen oder den Zugang dazu erschwert hat. Die Produktion von Fleisch und Milch bleibt marginal.

Hingegen wird seit einigen Jahren die grosse Mehrheit der Equiden für die sportlichen und freizeitlichen Aktivitäten in landwirtschaftlichen Betrieben gehalten. In diesen Fällen erachten es die Verantwortlichen für die Landwirtschaft als schwierig, von landwirtschaftlicher Produktion im strengen Sinne zu sprechen, selbst wenn sie zustimmen, dass dem Pferd ein Platz in der Landwirtschaftszone zukommt.

Die Landwirtschaftliche Begriffsverordnung (LBV) erwähnt die Equiden  und die mit ihnen zusammenhängenden Aktivitäten nicht. Der Art. 11 definiert Tierhaltung als Stallungen und Einrichtungen zur regelmässigen Haltung von Tieren auf der Produktionsstätte. Die Haltung von Pferden wäre somit eine landwirtschaftliche Tätigkeit.  .

Auch die Veröffentlichung des Bundesamtes für Landwirtschaft „Weisungen und Erläuterungen 2014 betreffend die Verordnung über die Landwirtschaftliche Begriffsverordnung LBV“ liefert einige Interpretationen. Die Haltung von Pferden im Besitz von Dritten könnte als Dienstleistung der landwirtschaftlichen Produktion gemäss Definition im Art. 12a LBV betrachtet werden, wobei der Betrieb verantwortlich ist für das Halten eines Tieres gegen Entgelt. Die mit dem Tourismus und der Freizeit verbundenen Dienstleistungen wären somit nicht Teil der landwirtschaftlichen Produktion im eigentlichen Sinn und würden als der Landwirtschaft nahestehende Aktivitäten gemäss Art. 12b LBV betrachtet.

Andererseits dient Art. 12b LBV im Vortrag eines Mitarbeiters des BLW, gehalten in Posieux und Sursee im November 2013, ausdrücklich als Basis für die Erklärung, das Halten von Pensionspferden sei landwirtschaftliche Tätigkeit, die den Bezug von Investitionshilfen erlaubt analog dem Vorgehen bei den raufutterverzehrenden Tieren. Diese Interpretation bedarf der Klärung.

Man kann folglich nur erstaunt feststellen, dass die der landwirtschaftlichen Gesetzgebung entstammenden Bestimmungen die Aktivitäten mit dem Pferd nicht klar als landwirtschaftlich oder nicht landwirtschaftlich definieren.

Das Raumplanungsgesetz ist nur wenig präziser. Der erläuternde  Bericht bezüglich der Teilrevision der Verordnung über die Raumplanung vom 2. April 2014 (Seiten 20/21) lässt erkennen, dass die von Art. 16 abis RPG  gebotenen Möglichkeiten (Bauten und Anlagen für die Haltung und Nutzung von Pferden in landwirtschaftlichen Gewerben) dem nicht landwirtschaftlichen Nebenerwerb gleichzustellen sind.

b) Raumplanungsgesetzgebung

Schon bei der Inkraftsetzung war das Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) vom 22. Juni 1979 sehr restriktiv bezüglich Bauten in der Landwirtschaftszone; dies betrifft zum Beispiel in sehr vielen Fällen die als nicht landwirtschaftlich beurteilten Aktivitäten mit dem Pferd. Die Gesetzgebung wurde nach und nach verschärft und etliche Punkte wurden präzisiert, zum Beispiel durch den 2003 vom Bundesamt für Raumplanung veröffentlichten Führer „Wegleitung Pferd und Raumplanung“.

Nachdem hier festgestellt wurde, dass die in Kraft befindlichen gesetzlichen Bestimmungen die Haltung von Sport- und Freizeitpferden in der Landwirtschaftszone zu stark einschränken oder sie gar verhindern, hat NR Christophe Darbellay zusammen mit 54 Kollegen 2004 eine parlamentarische Initiative eingereicht mit dem Ziel, das Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. April 1979 zu ändern (04.472 – Parlamentarische Initiative: Pferdehaltung in der Landwirtschaftszone). Er hat geltend gemacht, dass das Pferd sehr wohl in die Landwirtschaftszone gehört, dass es zum Erhalt des natürlichen Raumes beiträgt und dass es nötig sei, den Landwirten durch eine Lockerung der Gesetzgebung ökonomische Perspektiven zu öffnen.

Nach zahlreichen, sehr langen Diskussionen hat das Parlament 2009 beschlossen, eine Anpassung an das RPG zu erarbeiten, nachdem es eingesehen hatte, dass die rechtliche Situation betreffend die Raumplanung für die Pferdehalter und die Landwirte, deren Tätigkeiten sich entwickeln lassen sollten, um ihren Lebensunterhalt zu sichern, nicht wirklich befriedigend war.

Erst im Jahre 2011 wurde dem Parlament ein Entwurf zur Änderung zweier Artikel des RPG unterbreitet. Die Pferdepension mit den nötigen Bauten und Anlagen muss künftig als der Landwirtschaftszone konform anerkannt werden, analog der Pferdezucht. Hingegen ist nicht vorgesehen, die Landwirtschaftszone zu öffnen für Bauten und Anlagen wie Reithallen, Gelände-  und Springparcours.

Diese Erleichterung ist vor allem für bestehende landwirtschaftliche Gewerbe vorgesehen, das heisst für solche, die bereits ein bestimmtes Niveau an landwirtschaftlicher Tätigkeit erreichen gemäss dem  Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht  (BGBB; SR 211.412.11). Landwirtschaftsbetriebe, die die notwendige Schwelle nicht erreichen, können Pferde im für die Haltung von Freizeitpferden vorgesehenen Rahmen halten.

Die Vorbehalte und die durch die landwirtschaftlichen Kreise und jene der Raumplanung auferlegten Bedingungen waren zahlreich (Siehe 04.472 – Parlamentarische Initiative: Pferdehaltung in der Landwirtschaftszone).

Am 22. März 2013 hiessen die beiden Kammern die Revision des RPG in Anwendung der parlamentarischen Initiative Darbellay gut. Diese Revision beinhaltet Änderung und Ergänzung der Verordnung über die Raumplanung (RPV), welche die Durchführungsmodalitäten des RPG regelt. Ein Entwurf wurde bei den betroffenen Kreisen im August 2013 in die Vernehmlassung geschickt.

Dieser Entwurf hat heftigsten Widerstand provoziert (siehe Aktuell 2013, Raumplanung), denn in der Tat wurde der Wille des Parlamentes, die Haltung der Pferde in der Landwirtschaftszone zu erleichtern, in der Umsetzung nicht wiedergegeben. Auch der Schutz des Pferdes war nicht vollständig garantiert. Mehrere Parlamentarier protestierten. Nationalrat Dominique de Buman, der darin einen schweren Verstoss gegen die Demokratie sah, reichte eine Interpellation ein (13.4301 – Interpellation) und bat den Bundesrat, "klar zu sagen oder zu erklären ob diese inhaltliche Abweichung aufgrund von Inkompetenz oder Unehrlichkeit der für die Vorbereitung des Entwurfes verantwortlichen Person oder Personen zustande kam".

Der Entwurf wird dann verbessert und am 1. Mai 2014 in Kraft gesetzt, also 10 Jahre nach dem Einreichen der Initiative Darbellay. Die Verfügungen der neuen Verordnung (Siehe  Aktuell > Bundesrat lockert die Bestimmungen zur Pferdehaltung in der Landwirtschaftszone) erleichtern das Halten der Pferde in der Landwirtschaftszone, aber zahlreiche Punkte befriedigen die Branche noch nicht, denn die Pferdepension sowie der Bau von Einrichtungen zur Nutzung der Pferde, automatische Führringe und Unterstände auf den Weiden bleiben einzig den landwirtschaftlichen Gewerben (im Sinne von Artikel 5 oder 7 des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht; BGBB) vorbehalten. Somit verlieren zahlreiche Landwirte, die in ihrem Landwirtschaftsbetrieb Pferde züchten, aber den SAK-Grenzwert nicht erreichen, die in der vorhergehenden Gesetzgebung enthaltenen Vorteile.

Schlussfolgerungen

Die Pferdepension gilt jetzt für die Betriebe als landwirtschaftszonenkonform. Unseres Erachtens ist aber in der Gesetzgebung die Frage nicht klar und eindeutig beantwortet, ob die Aktivitäten mit dem Pferd eine landwirtschaftliche Tätigkeit darstellen mit einer naturgegebenen Verbindung zur Landwirtschaft (Para-Landwirtschaft) oder einen nichtlandwirtschaftlichen Zusatzerwerb. Aus Gründen der Nachhaltigkeit der Pferdebranche und der mittelfristigen Planung wäre es wünschenswert, dies innert kürzester Frist klarzustellen. Dies würde zum Beispiel eine Präzisierung erlauben, welche Aktivitäten in den Genuss von Investitionskrediten im Sinne der Diversifikation kämen oder in der Berechnung der Standardarbeitskraft SAK einfliessen könnten.

Für viele Pferdehalter bleibt der Zugang der Equiden zur Landwirtschaftszone schwierig. Man kann sich vorstellen, dass die Anwendung noch zahlreiche Diskussionen auslösen und verschiedene Interpretationen notwendig machen wird für die zuständigen kantonalen Behörden.

Zum Beispiel präzisiert Art. 34b RPV die besonderen Bestimmungen für die Landwirtschaftsbetriebe betreffend Bauten und Anlagen für die Pferdehaltung und -nutzung. Alinea 6 streicht jedoch hervor, dass darüber hinaus die in Art. 34 festgelegten Bedingungen erfüllt sein müssen, insbesondere jene von Alinea 4. In anderen Worten: Der Gesuchsteller wird in glaubhafter Weise beweisen müssen, dass sein Projekt für den Betrieb notwendig ist, dass kein dem Projekt übergeordnetes Interesse entgegensteht und dass der Betrieb langfristig überleben kann. Die Aspekte Rentabilität, Höhe des Gewinns und Nachhaltigkeit werden somit im Vordergrung stehen.

Betreffend die hobbymässige Tierhaltung werden mehrere Punkte ebenfalls kritisch hinterfragt werden, zum Beispiel die Nähe zu Wohngebieten, die zulässige Anzahl der gehaltenen Equiden, die Unmöglichkeit des Rekurses mit Hilfe Dritter, die der Würde der Tiere angemessene Haltung, das äussere Erscheinungsbild des Gebäudes, das im Wesentlichen bei Zweckänderungen unverändert bleiben muss, oder beim Vorhandensein von gewinnbringenden Tätigkeiten mit den Pferden.

Betreffend die Gesetzgebung für die Landwirtschaft müssen noch viele Aspekte präzisiert werden. Die verschiedenen Berichte über die Branche haben die grosse Bedeutung der ökonomischen, sozialen und  umweltbezogenen Aspekte des Pferdes in der Schweiz überzeugend dargelegt, insbesondere in Bezug auf die Landwirtschaftsbetriebe. Man stellt sich Fragen betreffend die nicht deutlich geklärte, nur marginalen Stellung, die dem Pferd in den Gesetzestexten immer noch gerade eben eingeräumt wird.

Somit sind die Diskussionen längst nicht abgeschlossen, denn man muss befürchten, dass die übergeordneten Interessen der Raumplanung oder der Landwirtschaftspolitik über die Bedürfnisse der Pferde und ihrer Halter obsiegen werden.