Cheval et agriculture

Introduction

Les équidés, spécialement le cheval, occupent une place particulière dans la société actuelle, oscillant selon les situations entre les activités sportives et de loisirs, d’une part, et le monde agricole d’autre part. Naviguant entre ces deux pôles, les perceptions et les regards de la société ont beaucoup évolué ces dernières décennies ; la démocratisation et la féminisation des activités équestres y sont pour beaucoup. D’un autre côté, les personnes étrangères à ces milieux équestres ont une perception faussée par les sommes faramineuses qui peuvent circuler à l’occasion dans les milieux de la compétition et des courses hippiques. Ils considèrent alors globalement le cheval et les activités équestres comme un luxe.

Au cours des dernières décennies, le nombre d’équidés en Suisse a considérablement augmenté, en particulier dans les exploitations agricoles (+21% entre 2002 et 2012). Une exploitation agricole sur cinq détient des équidés. Cette évolution démontre l’importance socio-économique de cette diversification d’activités agricoles ou proches de l’agriculture. Les divers rapports sur la filière du cheval ont également mis en évidence les avantages du cheval pour l’attractivité des espaces ruraux (voir Filière équine suisse ; situation actuelle).

Quelques considérations permettent d’approcher la réalité objective du statut du cheval dans un contexte agricole ou non.

Animal de rente ou de compagnie

Dès la naissance, un équidé est réputé animal de rente au même titre que les autres animaux de ferme comme la vache, le mouton ou le porc (art. 15 Ordonnance sur les médicaments vétérinaires OMédV ; RS 812.212.27). Ce statut est lié à quelques contraintes ; la palette de médicaments est restreinte et un journal des traitements doit être tenu. Sa viande peut alors être reconnue propre à la consommation humaine après mise à mort dans un abattoir.

Ce statut peut être modifié dans le passeport équin et la banque de données sur le trafic des animaux, mais ce changement est irréversible. Le cheval devient un animal de compagnie, la tenue d'un journal des traitements n'est plus exigée et la palette de médicaments qui peuvent lui être administrés est plus large. Un nombre croissant de propriétaires semble faire usage de cette possibilité, la proportion d’équidés déclarés comme animaux de compagnie passant de 33% en 2011 à 38% en 2012 (BDTA, Rapport d’activités 2012, p. 20). On peut imaginer trois raisons principales à cet engouement : les motivations affectives (le cheval ne termine pas sa carrière dans l’assiette d’hippophages), la palette de soins vétérinaires plus étendue (utilisation possible de phénylbutazone pour la médication contrôlée des chevaux de sport) et l’absence de journal de traitements (traçabilité moindre des traitements vétérinaires). La corporation des vétérinaires joue donc un rôle primordial à cet égard qu’il serait intéressant de préciser. Il est légitime de penser que la garde d’équidés de compagnie âgés deviendra un thème important au cours de ces prochaines années.

La législation agricole ne contient aucune prescription spécifique qui différencie les animaux de rente et les animaux de compagnie. Cependant et sans explication, les dispositions d’exécution relatives à la politique agricole 2014-2017 soumises à la consultation avaient proposé que les équidés désignés comme animaux de compagnie conformément à l’art. 15 de l’ordonnance sur les médicaments vétérinaires ne soient pas considérés comme des animaux de rente. Ils n’auraient alors pas été comptabilisés dans les effectifs déterminants de l’ordonnance sur les paiements directs et n’auraient pas été l’objet de contributions au bien-être des animaux. Au vu du résultat de la procédure de consultation, ce projet a été abandonné, mais témoigne toutefois d’une tentative de ne pas considérer les équidés comme une espèce animale susceptible de contribuer à la rentabilité des exploitations agricoles.

Équidés dans les espaces ruraux

Même si bon nombre de propriétaires apprécient les avantages du statut d’animal de compagnie, ils cherchent aussi à donner à leur compagnon un environnement favorable dans les espaces ruraux (par exemple pour les promenades dans la nature) en acquérant des installations en zone agricole ou en le plaçant en pension dans une exploitation agricole. Cela explique que la très grande majorité des équidés sont détenus dans des exploitations agricoles (75-85% selon les méthodes de calcul mentionnées dans les divers rapports sur la filière équine en Suisse).

En principe, tout le monde perçoit les équidés comme un animal en lien intrinsèque avec la nature, le vivant et un environnement sain. La zone agricole répond à ces critères. Or, le statut d’animal de compagnie est perçu à l’opposé de celui d’animal de rente. Cela tend ainsi à éloigner du monde agricole non seulement l’animal lui-même, mais également les activités équestres, les pratiques particulières découlant de ce statut (par exemple modes de mise à mort en dehors d’un abattoir), les détenteurs et les propriétaires de chevaux, ainsi que les installations propres à leur garde, à leur élevage et à leur utilisation.

Pour répondre aux exigences des propriétaires et de la société en matière de protection et de bien-être des animaux, les détenteurs ont également dû tenir compte des nouvelles exigences en matière de détention respectueuse et appropriée à l’espèce. Ils ont ainsi passé d’une détention individuelle (à l’attache ou en box) à une garde avec aire de sortie ou en groupe.

Ces nouveaux besoins en espaces et en infrastructures ont engendré une situation insatisfaisante sur le plan de l’aménagement du territoire. Les pratiques d’application de la législation très différentes entre cantons a également compliqué cette situation.

Conséquences sur le cadre législatif

Les conditions-cadres influençant l’élevage, la détention et l’utilisation des chevaux dans les espaces ruraux découlent surtout des législations sur l’aménagement du territoire, sur l’agriculture et sur la protection des animaux. Ces dispositions visent cependant des objectifs particuliers et parfois contradictoires.

Pour préciser ces conditions-cadres, il faut distinguer d’une part la question des conditions pour la détention des équidés dans la zone agricole, et, d’autre part, la question de savoir quelles activités sont agricoles ou non.

a) Législation agricole

Le cheval est considéré comme produit agricole lorsqu’il est élevé pour l’élevage ou pour la production de viande ou de lait de cheval. Cela découle de la loi sur l’agriculture et de la stratégie du Conseil fédéral de viser une production et un approvisionnement sûrs, concurrentiels et durables de denrées alimentaires (voir le site de l’Office fédéral de l’agriculture OFAG).

En ce qui concerne l’élevage, les effectifs de chevaux d’élevage de plusieurs races sont en baisse constante depuis plusieurs années. Ce phénomène est aussi observé dans plusieurs pays voisins. Les causes sont multiples et doivent faire l’objet d’une analyse particulière. On peut cependant souligner qu’au cours de ces dernières années, la Confédération a supprimé quelques aides à l’élevage ou a rendu leur accès plus difficile. Quant à la production de viande et de lait, elle reste marginale.

Par contre depuis plusieurs années, la très grande majorité de équidés sont détenus dans des exploitations agricoles pour des activités sportives et de loisirs. Dans ce cas, les responsables de l’agriculture considèrent qu’il est difficile de parler de production agricole au sens strict, même s’ils sont d’accord de considérer que le cheval a sa place dans la zone agricole.

L’ordonnance sur la terminologie agricole (OTerm) ne mentionne pas les activités qui sont liées aux équidés. L’art. 11 définit une unité d’élevage comme des étables et des installations destinées à la garde régulière d’animaux sur l’unité de production. La garde de chevaux serait donc une activité agricole.

La publication de l’Office fédéral de l’agriculture Commentaires et instructions 2014 relatifs à l’ordonnance sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation fournit aussi quelques interprétations (voir www.blw.admin.ch, paiements directs > Bases légales 2014 >
Ordonannce sur la terminologie agricole avec commentaire et instructions du 08.01.2014). La garde de chevaux appartenant à des tiers pourrait être considérée comme une prestation pour la production agricole définie à l’art 12a OTerm pour le cas où l’exploitant est responsable de la garde d’un animal contre rémunération. Quant aux services liés au tourisme et aux loisirs, ils ne feraient pas partie de la production proprement dite et seraient considérées comme des activités proches de l’agriculture selon l’art 12b OTerm.

Toutefois, dans une conférence donnée à Posieux et à Sursee en novembre 2013 (Figure 1) par un collaborateur de l’OFAG, l’art. 12b OTerm sert de base pour déclarer explicitement la détention de chevaux en pension comme une activité agricole permettant l’octroi d’aides à l’investissement analogues aux animaux consommant des fourrages grossiers. Cette interprétation nécessite une clarification.

On ne peut donc que constater, avec étonnement, que les dispositions découlant de la loi sur l’agriculture ne définissent pas précisément les activités liées au cheval comme agricoles ou non.

La législation sur l’aménagement du territoire est à peine plus explicite, mais contradictoire. Le rapport explicatif relatif à la révision partielle du 2 avril 2014 de l’ordonnance sur l'aménagement du territoire (pages 20-21) laisse entendre que les possibilités offertes par l’article 16abis LAT (constructions et installations pour la détention et l’utilisation de chevaux dans les entreprises agricoles) sont assimilées aux activités accessoires non agricoles.

b) Législation sur l’aménagement du territoire
Lors de sa mise en place, la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) était déjà très restrictive en matière de constructions en zone agricole, par exemple pour les activités liées au cheval jugées non agricoles dans de très nombreux cas. La législation s’est ensuite progressivement renforcée et plusieurs points ont été précisés, par exemple avec le guide «Comment l’aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval » publié en 2003 par l’Office fédéral du développement territorial.

Constatant que les dispositions légales en vigueur limitaient trop strictement ou empêchaient la garde de chevaux de sport ou de loisirs dans la zone agricole, le conseiller national Christophe Darbellay, soutenu par 54 de ses collègues, a déposé en 2004 une initiative parlementaire visant à modifier la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (04.472 – Initiative parlementaire : Garde de chevaux en zone agricole). Il a avancé que le cheval appartient bel et bien à la zone agricole, qu’il contribue à l’entretien du territoire et qu’il importe d’octroyer aux agriculteurs des perspectives économiques en assouplissant la législation.

Après de nombreuses et très longues discussions le parlement a décidé en 2009 d’élaborer une adaptation de la LAT après avoir reconnu que la situation juridique en matière d’aménagement du territoire n’était pas entièrement satisfaisante pour les détenteurs de chevaux et les agriculteurs dont les activités sont appelées à se développer pour assurer leur revenu.

Ce n’est qu’en 2011 qu’un projet de modification de deux articles de la LAT est soumis au parlement. La pension de chevaux avec les constructions et installations nécessaires doit désormais être reconnue conforme à l’affectation de la zone agricole au même titre que l’élevage de chevaux. Il n’est cependant pas question d’ouvrir la zone agricole à des constructions et installations telles que des manèges couverts, des carrières ou des parcours d’obstacles.

Cet assouplissement est réservé surtout aux entreprises agricoles existantes, c’est-à-dire atteignant un certain seuil en matière d’activités agricoles selon le droit foncier rural (LDFR ; RS 211.412.11). Les exploitations agricoles qui n’atteignent pas le seuil nécessaire peuvent détenir des chevaux dans le cadre prévu pour la détention d’animaux à titre de loisir.

Les réticences et les conditions imposées par les milieux agricoles et de l’aménagement du territoire ont été multiples (voir 04.472 – Initiative parlementaire : Garde de chevaux en zone agricole).

Le 22 mars 2013, Chambres fédérales approuvent la révision de la LAT en application de l’initiative parlementaire Darbellay. Cette révision implique de modifier et de compléter l’Ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT) qui précise les modalités d’application de la LAT. Un projet est mis en consultation auprès des milieux concernés en août 2013.

Ce projet suscite une levée de bouclier (voir actualités 2013 > Aménagement du territoire), car, en fait, la volonté du parlement de faciliter la garde de chevaux dans la zone agricole ne se trouve pas traduite dans les textes. La protection des chevaux n’est pas non plus complètement garantie. Plusieurs parlementaires protestent. Le conseiller national Dominique de Buman, y voyant une grave atteinte à la démocratie, dépose une interpellation (13.4301 – Interpellation): l’écart de contenu est-il le fruit de l'incompétence ou de la malhonnêteté de celles ou de ceux qui ont préparé ce projet d'ordonnance ?

Le projet est alors amendé et mis en application le 1 mai 2014, soit 10 ans après le dépôt de l’initiative Darbellay. Les dispositions de la nouvelle ordonnance (voir Actualités > Aménagement du territoire, Le Conseil fédéral assouplit les dispositions régissant la détention de chevaux en zone agricole) assouplissent la détention de chevaux en zone agricole, mais de nombreux points ne donnent pas encore satisfaction à la branche, car la pension de chevaux ainsi que la construction de places servant à l’utilisation de chevaux, de longes automatiques et d’abris de pâturage restent réservées aux seules entreprises agricoles (au sens des art. 5 ou 7 de la loi fédérale sur le droit foncier rural, LDFR). Ainsi de nombreux agriculteurs qui élèvent des chevaux dans des exploitations agricoles qui n’atteignent pas la taille en UMOS requise pour les entreprises perdent les facilités que la législation précédente leur accordait.

Conclusions

La pension de chevaux est maintenant réputée conforme à la zone agricole pour les entreprises. Mais, à notre avis, la question de savoir si les activités liées au cheval constituent une activité agricole, ayant un lien avec l’agriculture de par leur nature (para-agricole) ou accessoire non agricole n’est pas tranchée de manière explicite dans la législation. Pour des raisons de durabilité de la branche équine et de planification au moins à moyen terme, il serait souhaitable qu’elle le soit de manière transparente dans les meilleurs délais. Cela permettrait de préciser, par exemple, quelles activités pourraient bénéficier de crédits d’investissement à titre de diversification ou être prises en compte dans le calcul UMOS.

L’accès des équidés à la zone agricole reste difficile pour de nombreux détenteurs. On peut imaginer que son application donnera encore lieu à de nombreuses discussions et à des interprétations diverses par les autorités cantonales compétentes.

Par exemple, pour les entreprises agricoles, l’article 34b OAT précise les dispositions spéciales relatives aux constructions et installations pour la détention et l’utilisation de chevaux. Cependant, son alinéa 6 souligne que, au surplus, les conditions fixées à l’art. 34 doivent être remplies, en particulier celles de son alinéa 4. En autres termes, le requérant d’une autorisation devra prouver de manière crédible que son projet est nécessaire à l’exploitation, qu’aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose et que l’exploitation pourra subsister à long terme. Les aspects de rentabilité, de hauteur des bénéfices dégagés et de durabilité de l’exploitation seront donc centraux.

En matière de détention d’animaux à titre de loisir, plusieurs points seront également examinés de manière critique, par exemple l’habitation à proximité, le nombre d’équidés qui pourront être détenus, l’impossibilité de recourir à l’aide de tiers, les conditions de détention respectueuse des animaux, l’aspect extérieur qui doit rester inchangé pour l’essentiel en particulier en cas de changement d’affectation du bâtiment ou l’existence d’activité lucrative avec les chevaux.

En ce qui concerne la législation sur l’agriculture, de nombreux aspects devraient encore être précisés. Les divers rapports sur la filière ont mis en évidence de manière convaincante l’importance économique, sociale et environnementale du cheval en Suisse, en particulier dans les exploitations agricoles. On reste interrogateur sur la place peu claire et marginale qu’il occupe encore dans les textes.

Les discussions sont ainsi loin d’être closes car on peut craindre que les exigences majeures de l’aménagement du territoire ou de la politique agricole l’emportent sur les besoins des chevaux et des exploitants.